全国空置宅基地3000万亩 专家建议城乡土地双向流动

　　近期，工作在北京的王朝阳一直在纠结一件事：要不要把湖南老家宅基地上的房屋进行翻盖。

　　“我家的老宅已经空置了近20年，一旦翻盖，少则需要几十万的支出，最关键的是，父母都已去世，翻盖完也没有人住，但如果不翻盖就有倒塌的风险。”11月23日，王朝阳接受采访时表示，老家的年轻人大部分都外出打工或者在县城买了房子，老家的房子大都属于闲置状态。

　　不过，就在今年，王朝阳老家的邻居将自家房屋进行了翻盖，房子高出了王朝阳的老宅很多，每次下完雨，他家老宅的地基就要泡在雨水里很多天。“这样下去，房子烂的更快。”王朝阳表示，除了房子，原本出租给本村人的土地，由于对方搬到了当地县城，也荒了一年多。

　　有数据显示，目前农村空置宅基地有3000万亩，相当于目前所有城市建成区的37%，比城市目前所有的住宅用地的总量还多。

　　就此，全国政协经济委员会副主任杨伟民近日建议，拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地，同时，允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权，赋予农户对宅基地充分的用益物权，可以长租、流转、抵押、继承，也就是说，允许城市人下乡购买他们的宅基地使用权。

　　空置宅基地3000万亩

　　宅基地是我国特有的土地制度，其特征可概括为“集体所有、成员使用;一户一宅、限制面积;免费申请、长期占有;房地分开、差别赋权”。这从某种程度上来讲保障了农民的居住权，无论穷富都有一块宅基地用于自建住房。

　　但是，随着多年的发展也存在一些问题，比如，免费申请和占有宅基地，导致一户多宅、建新不拆旧等问题发生;同时，随着农村人口的外流以及老龄化程度的加剧，农村空心化、农房空置现象也越来越凸显，甚至宅基地抵押、超范围流转、建造“小产权房”等法外现象大量存在。

　　“国家主张农民进城买房，但从法律上来讲，城镇人不能买农村的宅基地和土地，不过，从城镇化的发展趋势来看，以后可能会向社会开放。”11月21日，北京京师律师事务所律师李国清博士接受《华夏时报》记者采访时表示，从目前的土地流转形式和租赁市场来看，这个倾向性是有的。比如，“小产权房”的出现，国务院的相关规定小产权是违法的，如果想盘活必须要有国家政策，单凭个别地方小打小闹，随时都有被消灭的危险。

　　即便如此，随着城镇化的发展以及各大城市高企的房价地价，小产权房一边喊着末日，一边却屡禁不止。有数据显示，截至2007年上半年，全国约有1/3的城镇住宅为小产权房。

　　除了这种法外现象，新增的闲置宅基地和土地也是一笔不小的数目。

　　中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告(2017)》指出，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平米，折合市场价值约4000亿元。

　　此外，我国农村宅基地数量可谓庞大。数据显示，我国城镇建设用地面积为91612平方公里，而农村建设用地面积为191158平方公里。农村建设用地主要包括乡村企业用地、公益性建设用地及宅基地三部分，其中宅基地面积占大头。随着城镇化的快速推进，当前进城务工农民总数达2.8亿人，加上近亿人变成城镇居民，大量的宅基地因此处于低效率利用状态。

　　就此，李国清表示，如果政策不变，农村的土地肯定盘活不了，时间久了就会造成土地荒芜、宅基地地上建筑物老旧变坏，法外现象也会应运而生。不过，法律具有滞后性，滞后于国家政策、滞后于事件发展、滞后于新的形式，一旦农村土地被盘活，法律会保驾护航。

　　推动城乡土地双向流动

　　其实，随着城镇化建设的推进，近年来全国两会上都有代表委员建议盘活农村闲置用地，实现土地在城乡间自由双向流动。

　　据记者了解，习近平总书记参加今年两会广东代表团审议时曾强调，“农村发展和城市化应该相得益彰、相辅相成”。为此，要努力克服城乡之间不合理的体制机制障碍，全面综合考虑城乡居民对美好生活的向往，促进城乡一体化协调发展。

　　同时，在全国两会期间，多名代表委员纷纷就此建言献策。其中，全国人大代表、清华大学教授蔡继明在接受《华夏时报》记者采访时就曾表示，土地改革主要涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革，即俗称的“三块地”改革，推动土地改革之时，有的地方试点集体建设用地入市，有的地方试点宅基地改革。也就是说，土改试点割裂了“三块地”之间乃至城乡之间的内在联系，“三块地”的改革应该是三位一体的，而且应该是城乡互动的。

　　而就在全国两会召开之前发布的中央一号文件特别提出宅基地“三权分置”，目标之一就是盘活利用空闲农房及宅基地。这也意味着几十年来形成的集体所有、无偿分给农户占有使用的宅基地权利，由两权细化成了三权。集体所有权不变，但农户的占有使用权，分解为资格权和使用权。

　　有数据表明，2017年我国常住人口城镇率为58.52%，但户籍人口城镇化率只有42.35%，低于常住人口城镇化率16.17个百分点，二者之间的差额就是总数多为2.25亿的农民工及其家属。

　　据记者了解，目前，在我国有部分省市正在进行宅基地有偿退出试行，只要村里的农民自愿退出宅基地，将宅基地退回到村集体，那么农民就可以获得相应的补偿金，各地标准不一。

　　甚至有些地区出台了“放弃宅基地申请资格可买保障房，价格最高的不过4200元/平米，最便宜的2000元/平米，5年后还允许上市交易”的政策，比如，浙江省诸暨市，当地的宅基地资源紧张，政府希望通过此政策将闲置的宅基地退回到村集体，同时缓解没有宅基地农民的压力。但是实践中，农民宁愿让其倒塌也少有选择退回。

　　不过，李国清表示，从目前的土地流转形式以及租赁市场来看，城乡土地资源双向流动的倾向性是有的。

　　据记者了解，就在9月29日，国家发展改革委副主任张勇在国新办发布会上表示，下一步将增强城镇地区对乡村的带动作用，推动人才、土地、资本等要素在城乡之间的双向流动、平等交换。而这，也正是我国首个乡村振兴战略5年规划的内容之一。

　　2018年11月16日，全国政协经济委员会副主任杨伟民在第三届中国新型城镇化理论实践论坛上表示，农村宅基地可以出售，收入用于城市购买住房，允许城市居民到农村购买宅基地使用权。之所以提出这样的建议，是因为农村凋敝现象非常严重，许多农村没有青壮年，老人和留守儿童成为农村的常住人口，如果这种现象持续下去，用不了多少时间，中国农村将会彻底衰败。

　　但是，也有反对的声音，认为如果农村宅基地可以转让，那么房地产开发商可能会在很短的时间内到农村收购宅基地，通过建设庄园或者别墅等方式，从中获取巨大的商业利益，而那些已经出让宅基地的农村居民，如果在城市没有购买房屋，很可能会居无定所，中国的城市有可能会出现贫民窟。

　　更多人担心的是，农村耕地和宅基地是农民的基本生活保障，如果农村土地转让给经营者，宅基地转让给他人，那么，农民有可能会上无片瓦下无立锥之地。

　　农村宅基地闲置现象令人心痛，如果允许把宅基地使用权转让给他人，那么，农民可以从中获取固定的收益，这对于农民来说求之不得。但现在的问题是，我国社会管理能力和国家治理能力不足以解决土地流转中出现的问题。当国家放开宅基地流转，大量房地产开发商涌入农村购买农村宅基地的时候，农民利益很可能会受到损害。现在许多地方农民把宅基地作为自己的退路，一旦在城市生存艰难，可以随时回到农村，因为农村有自己的家园。如果农民宅基地转让出去，在城市无法生存下去，他们想要回到自己的家园就会非常困难。说到底，在农村社会保障体系尚未完全建立情况下，土地不仅仅扮演生产资料的角色，同时还扮演社会保障的角色，如果农民失去了宅基地，农民就会失去生活的希望。

　　当然，正如全国政协经济委员会副主任所指出的那样，宅基地转让是使用权的转让而不是所有权的转让。农民将自己的宅基地转让出去，实际上就是在一定时间内将闲置的宅基地转让给他人，让他人从事经营活动。这样做有利于充分利用闲置土地，同时也有利于增加农民收入。但现在的问题是，宅基地不是庄稼地，宅基地用来盖房子，如果宅基地使用权相对较短，那么转让毫无意义;如果宅基地使用权相对较长，宅基地使用权到期之后，宅基地上的住房还在，那么，该如何处理宅基地上的房产呢?我国城市房地产管理制度规定，土地使用权到期，可以自动续期。可是，如果宅基地使用权到期之后，是否允许房屋所有权人自动续期呢?

　　讨论我国农村土地制度问题，必须具有宏观的战略思维。首先，必须为农民提供足够的社会保障，因为只有这样才能确保农村的其他改革大踏步前进。如果宅基地扮演部分社会保障的角色，那么，在宅基地改革问题上就必须小心谨慎，如果允许城市居民到农村购买宅基地，我国农村居民的利益可能会受到损害。政府在土地改革过程中必须统筹兼顾，万万不可单兵突进，从而使改革成本越来越大，矛盾越来越多。

　　其次，笔者赞成农村宅基地转让，但前提条件是，必须科学确定使用期限，使用期限届满不能自动续期，而应该明确使用权期限届满之后该如何处理住房问题。如果宅基地使用权到期之后，住房所有权人不愿意转让自己的住房，同时不愿意交出农村宅基地的使用权，那么，农民的利益将会受到损害。反过来，如果宅基地使用权到期之后，农民不愿意购买宅基地上的住房，那么，法律必须明确规定该如何处理，防止农民和宅基地住房所有权人之间发生严重的冲突。中国土地改革已经进入深水区，土地上附着的权利越多，可能产生的纠纷也就越多，处理纠纷的成本也就越大。决策者必须瞻前顾后，统筹兼顾，因为只有这样，才能防止我国农村土地管理关系中矛盾不断积累，才能确保农民利益不受损害。

　　(房掌柜整理来源自华夏时报、证券时报)