【掌柜日报】时隔14年土地管理法再修 集体建设用地加快入市

12月23日，据消息，提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地等规定。这被多位业内人士解读为集体建设用地入市打扫清了法律障碍，集体建设用地入市步伐越来越近。

对于此次土地管理法的修改，中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，这是为此前改革实践经验在法律层面的落实。“其实此次内容的修订并没有特别大的创新，只是对已经有的实践行为的‘追认’。”他指出，在长三角、珠三角等地区，随着乡镇企业的发展，建设工厂需要土地，在这些地区大量的非农建设用地早已实现了不再“必须国有”。

从土地有偿使用制度建立以来，非农业用地逐渐被地方政府分割成工业用地和商业及住宅用地两个市场。其中，工业用地低价供给、充足供给，而商业及住宅用地高价供给、有限供给，商业及住宅用地的土地出让金成为地方政府收入的重要来源。

我国供地结构的不合理性，商业及住宅用地供给不足、地价过高导致房地产市场形成房价“只涨不跌”的预期，高房价成为住房市场一个代解的痛。

一个值得思考的问题是，未来集体土地入市对房地产市场产生怎样的影响？

“如果集体建设用地可以入市，哪怕仅仅是允许用于工业和商业用途，也可以分散城市供地结构的压力，让国有建设用地集中满足住宅用途需求。从这点上看，集体土地入市是可以减轻国有建设用地供地压力，形成稳定房价的长效机制。”一位土地市场研究人士认为，“但是，如果集体土地入市的规模、速度都是在同为土地财政受益者的地方政府手里掌握，那么农地入市的规模自然会被控制，农地就难以撼动地价，也影响不了房价。”

易居研究院智库中心研究总监严跃进对此项政策的解读相对乐观。他表示，这项政策对于一些城中村和城边村的影响是最大的，尤其是一二线城市和部分三四线城市，城市供地市场将快速打开，在增加供地规模的同时，也有助于推进住房制度的进一步发展。

记者还注意到，现行城市房地产管理法也随之做了相应的修改。关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定，新增加一句“法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法的修改。

社会各界此前一直有观点认为，现行《土地管理法》已成为集体土地平等入市、建立统一、有效率的土地市场的巨大障碍。而这次是时隔14年后土地管理法的再修改意味我国非农建设用地将不再“必须国有”。我国现行土地管理法自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

现行土地配置制度已成为诸多问题和麻烦的渊薮，而且代价越来越大。一方面，现行土地制度在让地方政府迅速获得财政收入并以较低成本、较高速度推进工业化、城市化和基础设施建设；另一方面，引发了诸多严重的负面后果，如既导致住宅与商业用地往往被有限供给从而造成房价高涨和严重贫富差距，又导致各种政绩性用地和各类机关事业单位用地过度，从而造成土地浪费严重，损害经济长远发展。而且，不仅土地管理的行政成本极高，用地效率低下，还滋生严重腐败，造成公共资产流失。

而十八届三中全会提出要“让市场在资源配置中起决定性作用”，并把土地制度改革纳入到全会决定的“加快完善现代市场体系”部分中。言下之意，基础性的土地资源的配置也应走上由市场起决定性作用的道路。

1 实属不易

12月23日，中国土地市场迎来了里程碑式的突破：中国土地不再“必须国有”！

研究历史你会发现，土地管理法制定于1986年，到现在为止总共才修正过4次，而距离今天，上次修正已经时隔14年了。

由此可见，土地制度的改革，实属不易，自从商品房市场建立以来，土地国有化在人们心中已经是根深蒂固的概念。

我们先来看一下这次改革的具体内容：

1、删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；

2、对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

3、现行城市房地产管理法，关于集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定，新增加一句“法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法修改。

总结为：我国非农建设用地将不再“继续国有”，而符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有，直接入市交易。

2 意欲何如

农民的集体建设用地一直以来都是很奇葩的存在。

不是国有，也不是私有，而是农民共有，起初的根本目的是为了保障农民的土地权益。

然而随着城市现代化发展，大城市周边的农民集体建设用地出现了很大的矛盾。

因为城市发展必然要扩容，而扩容就必须要拓展新的土地。在此基础上，只能是地方政府出面，向农民征收土地，从而把农村集体所有土地变成国有土地，然后通过“招拍挂”、划拨、以及协议出让的方式进入市场流通。

因此，征收是国内土地进入交易市场的唯一“合法”途径。

而地方政府征地后再到土地交易市场出让，这样一来，地方政府就成为了工业和商业用地唯一的买家和卖家。由此，土地一级市场就形成了经济学意义上的独有者。

做生意大家都知道，任何买卖都要追求利润。那么低买高卖就成了地方获取土地收益的重要方式，寻租空间可谓之大，矛盾由此而生。

于是，每次我们都能在中央经济会议听到相同的声音，一定要“切实转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置”！

如果此次土地改革能将农村和一级市场打通，那么未来农民获取出让土地收益会更高，而买家则能拿到相对之前更便宜的价格，更有利于市场充分发展。

但是这个制度的实现，必须建立在地方、组织和个人之间的平衡点上。所以昨天新华社还连夜发稿：

为了进一步深入推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，并做好试点工作与土地管理法修改工作的衔接，人大常委会拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

动蛋糕，不容易。不动蛋糕，蛋糕就变质了，这就是最实际的情况。然而我也相信另外一句话，真理会迟到，但从未缺席。

3 城镇化之痛

大家都知道，目前中国在经济和房地产市场都遇到了困境，在某种层面上，其实可以归结为一个原因。就是这些年，我们没有进行有效的城镇化建设。

城镇化，归根结底是农民和市民的价值交换。

农民进入城市，扎根于城市，才能为城市提供源源不断的劳动力和消费动能；而市民从城市进入郊区，在寻找更适合的生存空间基础上，可以把财富带到新的土地上，反哺农村，让农村拥有更多的财力用于发展建设。

然而目前的情况是，城市的高房价和生活成本让农民无法落地生根，而户籍制度的存在，也让农民无法享受到城市发展带来的公共服务待遇。

站在经济学发展角度来讲，一个社会人只有工作40年才能完全释放其劳动价值，而我们的农村青年劳动力在大城市工作平均只有20年。

所有城市化率高的发达国家都有‘人口郊区化’这个明显特征，这也是未来中国城镇化必须要走的路。拿美国举例。

1950年代，美国郊区人口增长了1900万，十年增长了50％，而中心城区只有10％的增速，人口增加仅为630万，如果不考虑中心城区边界的扩张，城市中心人口增长仅为1.5％，郊区人口的增长率则达到了城区人口的41倍以上。在1970年代，郊区人口已经占到美国人口的37.2％，1980年，郊区人口达到了1.91亿，在美国人口的占比中达到44.8％，那时候，美国已经成为一个郊区化的国家。

企业也是如此，随着房价不断上涨，地价租金也在涨，企业生产成本逐渐上升，尤其是开设工厂的制造业企业这几年更是悲惨，但如果把厂房开到成本低的远郊呢？又受到了很大的限制。

因此，如果农民的集体建设用地直接进入一级市场，无论是买卖、长租、流转还是抵押，都能提高农民进入城市后的生活保障基础，大家才能有勇气支持城镇化建设。而企业方面则可以降低生产成本，效果和减税降负一个性质。

（房掌柜整理来自中国房地产网、子木聊房）